مجلس چگونه به انحصار وکالت پایان داد؟

به عبارت دقیق‌تر پس از ابلاغ قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در چند روز گذشته به تصریح بسیاری از حقوقدانان و نمایندگان مجلس انحصار حرفه وکالت دیگر به لحاظ قانونی وجاهتی ندارد و باید در ماه‌های آینده منتظر خبرهای خوشی درباره تغییر شرایط نامعقول اعطای پروانه وکالت باشیم.

این گزارش قصد دارد با بررسی قانون مذکور و نظرات نمایندگان مجلس شورای اسلامی چگونگی رفع انحصار از حرفه وکالت را تشریح کند.

قانون اجرای سیاست‌های کلی اصلی ۴۴ به دنبال چیست؟

بنا بر اظهارات طراحان و تصویب‌کنندگان یکی از اهداف قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و اصلاحات الحاقی به آن، ایجاد یک پنجره واحد برای همه مجوزهای صادر شده در حرفه‌های مختلف و تسهیل دریافت هرگونه جواز فعالیت شغلی بود. به این ترتیب که هر شهروند بتواند با مراجعه به این پنجره واحد که در قالب یک سامانه تحت عنوان درگاه ملی مجوزهای کشور (G4b.ir) تعبیه شده است، بتواند شرایط دریافت مجوز فعالیت در هر حرفه یا شغلی را مشاهده کند.

بر اساس این قانون در مرحله نخست تمام نهادهای دولتی، سازمان‌ها، وزارتخانه‌ها، بخش خصوصی، اتاق بازرگانی، نهادهای تعاونی و غیردولتی و هر مرجع صدور مجوز در کشور موظف هستند، شرایط و نحوه اخذ مجوز، مهلت صدور و مدارک اعضای خود را در آن بارگذاری کند.

در مرحله بعد بنابر، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و مواد اصلاحی آن، هیئتی تحت عنوان هیئت مقررات‌زدایی و تسهیل مجوزهای کسب‌وکار ایجاد می‌شود که بر شرایط دریافت مجوزها نظارت می‌کند تا آن شرایط معقول و منطقی باشند.

این هیئت صلاحیت دارد در مواردی که شروط اعلامی برای دریافت مجوز فعالیت منطقی نباشند یا مخالف با فضای رقابتی باشند، اقدام به حذف و اصلاح آن شرایط کند یا در صورت نیاز به مجلس برای اصلاح آن شرایط پیشنهاد وضع قانون جدید ارائه دهد.

خداحافظی با بهانه اشباع‌بودن بازار

به علاوه مراجع صدور مجوزی که مدارک و شرایط خود را در درگاه ملی مجوزهای کشور ثبت می‌کنند باید ضوابطی را رعایت کنند که یکی از آن‌ها ضابطه تبصره ۲ ماده ۷ قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ است. در این تبصره تصریح شده است: «صادرکنندگان مجوز کسب‌وکار اجازه ندارند به دلیل «اشباع بودند بازار»، از پذیرش تقاضا یا صدور مجوز کسب‌وکار امتناع کنند.» و این ضابطه همان چیزی است که در صورت محقق شدن به وضعیت کنونی اعطای پروانه وکالت و ضابطه ظرفیت عددی برای آن خاتمه می‌دهد.

کانون وکلا در برابر قانون

لکن کانون‌های وکلا از همان ابتدا این قانون را شامل حرفه وکالت نمی‌دانستند و معتقد هستند که چون وکالت کسب‌وکار نیست، شامل مقررات این قانون نمی‌شود و هیئت مقررات‌زدایی صلاحیت تصمیم‌گیری در خصوص پروانه وکالت را ندارد.

با این حال پس از کش و قوس‌های فراوان قانون بودجه ۱۳۹۹ از وکالت به عنوان کسب‌وکار نام برد و به استناد آن محمدعلی دهنوی معاون وقت وزیر اقتصاد، نامه‌ای مبنی بر الزام کانون‌های وکلا برای بارگذاری اطلاعات پروانه وکالت در درگاه ملی مجوزهای کشور برای کانون وکلا ارسال کرد.

اما کانون وکلا با این استدلال که وکالت کسب‌وکار نیست و قانون بودجه صرفاً یک قانون موقتی است، از اجرای وظیفه خود سر باز زدند و این شروع دعوای کسب‌وکار بودن یا نبودن وکالت شد.

اما پس از تصویب اصلاحیه جدید قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ که پس از تصویب مجلس، چند هفته پیش به تأیید شورای نگهبان نیز رسید، عنوان «کانون‌های حرفه‌ای» به عنوان یکی از نهادهای مشمول این قانون به متن قانون اضافه شده‌اند.

به همین علت کانون‌های وکلای دادگستری و برخی از وکلا پس از تصویب قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در اردبیهشت‌ماه ۹۹، با ایجاد پویشی متحد علیه این مصوبه به پا خواستند و با کلیدواژه «وکالت کسب‌وکار نیست» اقدام به برگزاری تجمعاتی در سراسر کشور و جوسازی در فضای مجازی کردند.

البته واکنش وکلا تنها به تجمع و فشار رسانه‌ای منحصر نبود و به اذعان برخی از نمایندگان مجلس و اعضای شورای نگهبان، در طی فرایند بررسی قانون مذکور فشارهای زیادی نیز به شورای نگهبان وارد شد تا این مصوبه به تأیید نرسد. اما در نهایت مصوبه مجلس در ۵ اسفندماه ۱۳۹۹ به تأیید شورای نگهبان رسید.

کانون وکلا: کسب‌وکار شویم، شکایت می‌کنیم!

با این همه با توجه به مواضع مسئولان کانون‌های وکلا پس از تایید قانون مجلس توسط شورای نگهبان، به نظر می‌رسد کانون‌های وکلای دادگستری حاضر نیستند به راحتی با قانون مجلس همراهی کنند.

مسئولان کانون وکلا پس تأیید قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ توسط شورای نگهبان پس از اینکه تلاش‌های خود برای به تصویب نرسیدن این قانون را بی‌نتیجه یافتند، باز به انکار روی آورده‌اند و با بهره‌گیری از استدلال قدیمی خود علیرغم تصریح موجود در قانون جدید، وکالت را خارج از شمول قانون جدید عنوان کردند.

جلیل مالکی، رئیس کانون وکلای دادگستری مرکز چند روز پیش در نشستی که با حضور خبرنگاران برگزار شد؛ در پاسخ به سوالی درباره موضع کانون وکلا درباره قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ با بیانی تهدیدآمیز اظهار کرد: قطعاً اگر کانون‌های وکلای دادگستری متوجه شوند قوای رسمی کشور بالاخص قوه مقننه در صدد شمول این قانون در کانون‌های وکلا هستند، با مراجعه به نمایندگان مردم در مجلس و مراجع رسمی که در این حوزه وجود دارد و با ارائه استدلال‌های کاملاً محکم و منطقی، ادله خروج کانون‌های وکلا از شمول این قانون را مطرح خواهند کرد و با توجه به عقلانیت موجود در مراجع تصمیم‌گیرنده امیدواریم که چنین اتفاقی رخ دهد.

وی تصریح کرد: اگر نهادهایی بخواهند کانون‌های وکلا را در زیرمجموعه این قانون قرار دهند، با طرح شکایت درصدد مقابله و احقاق حق برخواهیم آمد.

حاجی دلیگانی: روح قانون مجلس شکستن انحصارها است

با تمام این تهدیدها و فشارها نمایندگان مجلس هنوز بر تصمیم خود مبنی بر رفع انحصار از حرفه وکالت مصمم هستند و صریحاً یکی از دلایل و انگیزه‌های تصویب این قانون را رفع انحصار از وکالت و منطقی‌کردن شرایط دریافت پروانه وکالت می‌دانند.

حسینعلی حاجی دلیگانی عضو هیئت رئیسه مجلس شورای اسلامی و از طراحان و امضاءکنندگان طرح اصلاح مواد ۱ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در گفت‌وگو با خبرنگار فارس در پاسخ به اظهارات رئیس کانون وکلا مبنی بر شکایت این کانون در صورت کسب‌وکار شدن وکالت، اظهار کرد: این قانون عام است و شامل صدور پروانه برای وکالت هم می‌شود و هیچ محدودیتی هم برای آن وجود ندارد. این قانون کاملاً شفاف و صریح است و برای قوانین هیچ مرجعی جز مجلس نمی‌تواند تصمیم‌گیری داشته باشد و امکان شکایت از نص صریح قانون وجود ندارد.

وی با تأکید بر اینکه شکستن انحصار کانون وکلا یکی از اهداف اصلی امضاء و طرح این قانون بوده است، تصریح کرد: اصولاً روح این قانون آمده تا انحصار را بشکند و هدف ما به عنوان امضاءکنندگان طرح این قانون این بود که کلیه فعالیت‌ها خصوصاً وکالت ذیل این قانون قرار بگیرد و انحصارشان شکسته شود و منتظر هستیم که ۱۵ روز بعد از ابلاغ این قانون توسط رئیس جمهور، این قانون اجرایی شود.

عضو هیئت رئیسه مجلس با اشاره به متن قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ گفت: تبصره ۱۲ ماده ۷ قانون به صراحت «کانون‌های حرفه‌ای و تخصصی دولتی و غیردولتی» را مشمول ضوابط و مقررات این قانون دانسته و راه را برای سرمایه‌گذاری‌های جدید باز گذاشته است؛ بنابراین پروانه وکالت هم یک پروانه است و باید در چارچوبی که اخیراً تعیین شده حرکت صورت بگیرد.

وی افزود: براساس ماده ۱ این قانون مجوز کسب‌وکار تعریف شده است و هر کاری که نیاز به پروانه داشته باشد مثل پروانه وکالت، مشمول این قانون است. در ماده ۷ این قانون نیز بیان شده است که هر متقاضی که مجوز کسب‌وکار بخواهد باید مدارکی که در قانون تصویب شده است را ارائه بدهد و آن مرجع موظف است مجوز لازم را صادر کند که پروانه وکالت نیز مشمول آن است است.

حاجی دلیگانی در پایان با تأکید بر لزوم اجرای مقررات این قانون درباره ضمانت اجرای آن گفت: یک ضمانت اجرای خوب برای این قانون گذاشته شده است که اگر کسی نسبت به صدور مجوز و یا پروانه کسب‌وکار اهمال کند بنابر آن مجازات خواهد شد. همچنین اگر مرجعی از پذیرش مدارک یک متقاضی امتناع کند، اخلال در رقابت ایجاد کرده و برای اخلال در رقابت مجازات بسیار بالایی معین شده است.

دیوان عدالت اداری نمی‌تواند برخلاف نص صریح قانون رأی دهد

احسان خاندوزی نماینده مردم تهران در مجلس شورای اسلامی و عضو کمیسیون ویژه جهش تولید و نظارت بر اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی نیز در گفت‌وگو با خبرنگار خبرگزاری فارس در پاسخ به اظهارات رئیس کانون وکلای دادگستری مرکز مبنی بر عدم تمکین از مصوبات هیئت مقررات‌زدایی و شکایت از آن‌ها، اظهار کرد: طبق قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ این اختیار و صلاحیت به هیئت مقررات‌زدایی داده شده است که این هیئت بتواند مصوباتی درباره کانون وکلا داشته باشد، پس شکایت به دیوان عدالت اداری یا هرجای دیگری ثمربخش نخواهد بود؛ چراکه دیوان نمی‌تواند مخالف قوانین بالادستی رایی صادر کند یا حکمی را نقض کند.

وی با اشاره به تجربیات پیشین در خصوص نقض برخی از مصوبات هیئت مقررات‌زدایی توسط دیوان عدالت اداری، گفت: البته متأسفانه پیشتر مواردی بود که به علت عدم تصریح قانون، دیوان بی‌طرفانه عمل نمی‌کرد و به خاطر تعارض منافع آن چیزی که مدنظر وکلا بود از دل دیوان عدالت اداری بیرون می‌آمد. اما با تصریحی که در قانون اصلاحی جدید هست، از منظر بنده به عنوان یکی از نمایندگان مجلس و عضو کمیسیون جهش تولید و نظارت بر اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی بدون هیچ شک و شبهه‌ای نهادهایی که ذیل وزارت بهداشت بودند یا ذیل قوه قضاییه و سازمان ثبت و یا کانون‌های وکلا، همگی مشمول این قانون هستند و مصوبات هیئت مقررات‌زدایی برای آنان لازم الاجرا است.

خاندوزی: کانون‌های وکلا باید مصوبات هیئت مقررات زدایی را اجرا کنند

نماینده مردم تهران درباره علل و انگیزه‌های تصویب این قانون تشریح کرد: مسئله ساماندهی مقررات مربوط به صدور پروانه‌ها، گواهی‌ها، جواز و مجوزهای حوزه کسب‌وکار در کشور مسئله‌ای است که با اصلاح قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در سال ۱۳۹۳ به صورت بسیار جدی آغار شد اما تجربه ۵ سال اول اجرای آن، یعنی تا سال ۹۸، نشان می‌داد که بسیاری از نهادهایی که صدور مجوز انجام می‌دهند خود را مشمول قواعدی که هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار تصویب می‌کند نمی‌دانند؛ برای همین مکرراً از اجرای مصوبات سر باز می‌زدند.

وی ادامه داد: اتفاقی که در این اصلاحیه جدید مربوط به اصلاح ماده ۱ و ۷ رخ داده، این است که جایگاه هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار به شکل جدی تقویت شده و این هیئت مرجع تشخیص مراجع صدور مجوز نیز قلمداد شده است؛ بنابراین اگر هیئت مقررات‌زدایی مصوبه‌ای داشته باشد مبنی بر اینکه کانون وکلا یا نهادهای دیگری مرجع صدور مجوز هستند، به جهت اختیاری که قانون به صورت تام به این هیئت داده است، باید آن نهاد مصوبات هیئت را اجرا کند.

خاندوزی با اشاره به تصریحات قانون در خصوص دایره وسیع آن، اظهار کرد: در این مصوبه تصریح شده است که تمام دستگاه‌های ذیل قوه قضاییه، نهاد رهبری، تمام نظام‌های صنفی و تمام کانون‌های تخصصی و غیرتخصصی، اتحادیه‌ها، تشکل‌ها، اتاق‌ها، شوراها و... در کنار دستگاه‌های اجرایی مرجع صادرکننده مجوز هستند و وقتی که مرجع صادرکننده مجوز باشند، باید از قواعدی که ذیل درگاه ملی مجوزها مصوب می‌شود، تبعیت کنند.

وی ادامه داد: در ماده ۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ هم تصریح شده است که مرجع صدور مجوز دایره بسیار موسعی است که بسیاری از استعلامات، تأییدیه‌ها، موافقت نامه‌ها، جوازها، گواهی‌ها، پروانه‌ها می‌شود؛ بنابراین اگر کانون وکلا هم به عنوان یک نهاد صادرکننده مجوز قلمداد شود که گواهی کارآموزی وکالت و بعد پروانه وکالت صادر می‌کند، باید قواعدی که در درگاه ملی مجوزها هست را رعایت کند و شفاف باشد و تمام مصوبات هیئت مقررات‌زدایی برای این نهاد هم لازم الاجرا خواهد بود.

اصلاحات همواره با مقاومت گروه‌های ذی‌نفع همراه است

عضو کمیسیون ویژه جهش تولید و نظارت بر اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی با بیان اینکه اصلاحات اقتصادی همواره با مقاومت گروه‌های ذی‌نفع همراه است، گفت: همیشه پیشبرد اصلاحات اقتصادی در کشورهای مختلف به علت مقاومت گروه‌های ذی نفعی که قدرت داشته‌اند با مانع و تأخیر انجام شده است؛ حتی اجرای بسیاری از قوانین ساده مالیاتی که امروز پذیرفته شده است، مانند قانون مالیات بر ارزش افزوده در بسیاری از کشورها ۵ تا ۱۰ سال زمان برده است. بنابراین وقتی ما بنا داریم که مراجع صدور مجوز که به شکل تاریخی در کشور بسط ید داشته‌اند و بدون هیچ قاعده و نظارت عمل می‌کرده اند، به انقیاد قانون درآوریم و منضبط و پاسخگو کنیم، قاعدتاً مقاومت‌هایی صورت می‌گیرد.

خاندوزی با اشاره به ضمانت اجرای پیش‌بینی شده در متن قانون اصلاحی، خاطرنشان کرد: اما در هر صورت ضمانت اجرایی کیفری نیز برای اطمینان از اجرای این قانون پیش‌بینی شده است که در واقع محکوم‌شدن به مجازات‌هایی است که برای جرم اخلال در رقابت در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ وجود دارد و در قانون اصلاحی گفته شده که هر کدام از نهادها مصوبات هیئت مقررات‌زدایی را مراعات نکند و شرایط خود را درگاه ملی مجوزها قرار ندهند و یا به دلیل اشباع بازار از صدور مجوز خودداری کنند، محکوم به مجازات‌های بند ۱۲ ماده ۶۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ خواهند شد.

حذف ظرفیت مهم‌ترین ثمره قانون مجلس

نماینده مردم تهران جایگزینی سیستم کیفی صدور پروانه وکالت به جای سیستم کمی را نتیجه عملی این قانون دانست و گفت: از نظر بنده به عنوان یکی از اعضای کمیسیون ویژه اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ مجلس، مهم‌ترین نتیجه این قانون جایگزین کردن صلاحیت‌سنجی کیفی به جای ظرفیت‌گذاری کمی و عددی است؛ به این معنا که با هدف حفظ کیفیت ورودی‌های دوره کارآموزی وکالت و حذف اختلال‌های موجود در بازار خدمات حقوقی، باید معیارهای دقیق کیفی و استانداردهای مشخصی برای قبولی در آزمون وکالت تصویب بشود.

وی ادامه داد: آنچه ما به دنبال آن هستیم این است که استانداردهای کیفی و سخت‌گیرانه‌ای وضع بشود که آن دسته از شرکت‌کنندگان در آزمون وکالت که حائز آن استانداردها شدند بتوانند فارغ از عدد مدنظر کانون وکلا یا شورای سه نفره تعیین ظرفیت وارد دوره کارآموزی وکالت شوند.

حذف شورای سه نفره تعیین ظرفیت، در دستور کار مجلس

خاندوزی درباره سرنوشت شورای سه نفره موسوم به شورای تعیین ظرفیت نیز بیان کرد: تبصره ماده یک قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت مصوب ۱۳۷۶ که شورایی سه نفره برای تعیین ظرفیت پیش‌بینی کرده است، نیازمند نسخ صریح نیز هست که ما در مجلس طرحی را برای نسخ صریح این ماده قانونی مطرح کرده‌ایم. این طرح اعلام وصول شده است و کلیات آن نیز در کمیسیون ویژه تصویب شده و امیدواریم که در سال ۱۴۰۰ جزئیات آن نیز در کمیسیون تصویب بشود.

وی در پایان با تأکید بر دفاع قانونگذار از بالابردن کیفیت نهاد وکالت گفت: قانونگذار کاملاً مدافع بالابردن کیفیت و استاندارد ورودی وکلا است و ابداً به دنبال سهل‌گیری و کاهش کیفیت بازار خدمات حقوقی از جمله وکالت نیست اما از طرفی این مهم را نیز دنبال می‌کند که اگر کسی واقعاً توانمندی لازم برای وکیل شدن راصرفاًد صرفاً به علت عددگذاری و ظرفیت گذاری فعلی از ورود به دوره کارآموزی محروم نشود.

با این اظهارات و بررسی قانون جدید مجلس به نظر می‌رسد، علیرغم اظهارات کانون‌های وکلا مسیر قانونی برای رفع انحصار و برداشته‌شدن ظرفیت اخذ پروانه وکالت با تصویب نهایی قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ هموار شده است و در روزهای آتی باید منتظر تصمیماتی عملی درباره تغییر در سازوکار نهاد وکالت باشیم؛ موضوعی که سال‌هاست بسیاری از نخبگان کشور و اقشار مردم انتظار آن را می‌کشند.